1. Il sistema di gestione ambientale EMAS e la norma ISO 14001: inquadramento generale

Il sistema di gestione ambientale è uno strumento organizzativo articolato che si inserisce nella struttura complessiva dell’operatore economico che lo adotta e lo sviluppa al fine di gestire in modo efficiente i profili ambientali che lo caratterizzano.

Il sistema di gestione ambientale, quale modello di organizzazione, gestione e controllo, costituisce un utile modello di riferimento nell’elaborazione dei compliance programs in materia ambientale (Vagliasindi, 462). Esso costituisce infatti la parte del sistema complessivo di gestione di un’organizzazione che comprende la struttura organizzativa, le attività di pianificazione, le responsabilità, le pratiche, le procedure, i processi e le risorse per sviluppare, mettere in atto, realizzare, rivalutare e portare avanti la politica ambientale e per gestire le questioni che riguardano l’ambiente.

L’adozione e l’attuazione del sistema di gestione ambientale è subordinata all’ottenimento della certificazione EMAS (Eco-Management and Audit Scheme), che attesta la validità del sistema di gestione ambientale di un’organizzazione mediante il controllo periodico della rispondenza a specifici requisiti definiti a livello internazionale, secondo principi necessari ad una corretta gestione ambientale (Lobello, 4867).

L’attuale disciplina di riferimento è contenuta nel regolamento (CE) n. 1221/2009 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 25 novembre 2009 (il “Regolamento EMAS”), il quale — sulla scia della precedente normativa in materia — ha disciplinato un sistema comunitario di ecogestione e audit (il “sistema EMAS”), che consiste in una struttura istituzionalizzata di certificazione dei sistemi di gestione ambientale, finalizzata a razionalizzare l’organizzazione dell’azienda al fine di ottenere un miglioramento continuo delle sue prestazioni ecologiche (Fidone, 831).

Tutte le organizzazioni aventi sede nel territorio dell’Unione Europea o al di fuori di esso possono aderire volontariamente al sistema EMAS, al fine di ottenere la relativa certificazione e di sottoporsi ad una valutazione sistematica e periodica del proprio sistema di gestione ambientale (Russo, 482).

Il Regolamento EMAS stabilisce che, al fine di poter aderire allo schema previsto dalla normativa comunitaria e registrarsi EMAS, l’impresa deve dimostrare di rispettare la normativa ambientale in vigore nel Paese di appartenenza, in aderenza ai requisiti previsti dalla norma internazionale ISO 14001, provvedendo a produrre e ad aggiornare con cadenza periodica una dichiarazione ambientale pubblica contenente i dati relativi agli impatti ambientali effetto della propria attività, le misure attuate per controllarli, gli obiettivi di miglioramento pianificati, i risultati di volta in volta raggiunti e le modalità e le risorse utilizzate per il loro ottenimento (Lobello, 4867).

Come chiarito dalla giurisprudenza, un sistema di gestione ambientale conforme agli standard ISO 14001: « è un sistema di tipo volontario che si rivolge alle imprese al fine di far migliorare il loro rendimento ambientale nel rispetto dei livelli stabiliti dalle leggi, in modo da ridurre il più possibile gli impatti ambientali attraverso l’utilizzo delle migliori tecnologie disponibili e nei limiti delle loro disponibilità economiche. Il processo di certificazione richiede, quindi, un effettivo miglioramento delle performance aziendali in ambito ambientale e quindi non consiste in una mera attività burocratica di presentazione di documenti, ma deve essere volta ad un processo di miglioramento continuo nel tempo » (Trib. Bari, 23 aprile 2014).

L’art. 1 del Regolamento EMAS stabilisce infatti che EMAS « [...] è inteso a promuovere il miglioramento continuo delle prestazioni ambientali delle organizzazioni mediante l’istituzione e l’applicazione di sistemi di gestione ambientale, la valutazione sistematica, obiettiva e periodica delle prestazioni di tali sistemi, l’offerta di informazioni sulle prestazioni ambientali, un dialogo aperto con il pubblico e le altre parti interessate e infine con il coinvolgimento attivo e un’adeguata formazione del personale da parte delle organizzazioni interessate ».

Attraverso l’implementazione del sistema di gestione ambientale si incrementa l’impegno consapevole delle aziende al rispetto della normativa ambientale, la cui osservanza è condizione per l’ottenimento della certificazione. L’azienda deve infatti effettuare un’analisi preliminare di tutti i suoi aspetti ambientali, elaborare le procedure per ottimizzare le proprie performances ambientali ed effettuare un audit, cioè un’attività sistemica, periodica e oggettiva di valutazione dell’efficienza del sistema di gestione ambientale (Vagliasindi, 462).

Le norme di gestione ambientale garantiscono dunque la conformità alla normativa ambientale e l’impegno dell’organizzazione all’ottimizzazione delle proprie risorse, con l’obiettivo di incrementare le prestazioni ambientali complessive dell’operatore, di perseguire politiche ecologicamente virtuose (Fidone, 831) e di poter ottenere valore aggiunto in termini di controllo regolamentare, risparmio sui costi, agevolazioni, nonché vantaggi competitivi e di immagine.

2. Origine ed evoluzione del sistema EMAS e della norma ISO 14001

2.1. I primi programmi comunitari di azione per l’ambiente e il regolamento (CEE) n. 1836/93 (EMAS I)

Negli anni settanta e ottanta sono stati elaborati quattro programmi comunitari di azione per l’ambiente, i quali miravano inizialmente a controllare l’inquinamento e i relativi danni. In particolare, il primo programma d’azione per l’ambiente era relativo al periodo 1974-1975 e introduceva il “principio di precauzione”, il secondo programma d’azione per l’ambiente riguardava il periodo 1977-1981 e mirava alla creazione di meccanismi per un’azione preventiva nei settori dell’inquinamento, della pianificazione territoriale e della gestione dei rifiuti, il terzo programma d’azione per l’ambiente, riferito al periodo 1982-1986, introduceva il concetto di uso sostenibile delle risorse naturali come obiettivo della politica europea in campo ambientale, mentre il quarto programma d’azione per l’ambiente, relativo al periodo 1987-1992, si basava sulla constatazione del fatto che la politica di tutela ambientale può contribuire a migliorare la crescita economica ed occupazionale e che, pertanto, deve costituire una componente essenziale delle politiche economiche, industriali, agricole e sociali attuate a livello nazionale e comunitario. Attraverso questi programmi e provvedimenti è stato possibile conseguire notevoli risultati; tuttavia diversi fattori sottolineavano la necessità di elaborare una strategia programmatica di più ampia portata e più efficace, cercando di prevenire, ridurre e, nella misura del possibile, eliminare l’inquinamento alla fonte, in base al principio “chi inquina paga”, garantire una buona gestione delle risorse e promuovere l’uso di una tecnologia pulita o più pulita, considerato che si rilevava un lento ma inesorabile deterioramento dello stato generale dell’ambiente della Comunità nonostante i provvedimenti sino ad allora attuati.

I primi quattro programmi di azione della Comunità a favore dell’ambiente hanno portato all’adozione di circa duecento strumenti legislativi riguardanti l’inquinamento atmosferico, delle acque e del suolo, la gestione dei rifiuti, le norme di sicurezza per le sostanze chimiche e la biotecnologia, le norme dei prodotti, la valutazione dell’impatto ambientale e la protezione della natura.

Successivamente a tali iniziative si è dato maggior risalto alla prevenzione, avendo come obiettivo l’integrazione dei requisiti ambientali nella pianificazione e attuazione delle azioni relative a numerosi settori socioeconomici, anche alla luce del dibattito scaturito dal c.d. Summit della Terra, la conferenza delle Nazioni Unite sull’ambiente e lo sviluppo tenutasi a Rio de Janeiro nel 1992.

Il quinto programma comunitario di politica e azione per l’ambiente 1992-2000, di cui alla risoluzione del Consiglio delle Comunità europee e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio del 1° febbraio 1993, concernente un programma comunitario di politica e di azione in relazione all’ambiente e allo sviluppo sostenibile, introduceva una strategia programmatica in tema ambientale più ampia, fondata sui principi dello sviluppo sostenibile, della prevenzione e precauzione e della condivisione della responsabilità, così come illustrato nella Dichiarazione dei Capi di Stato e di Governo della Comunità, del 26 giugno 1990 e nel nuovo Trattato sull’Unione europea (G. Cordini, Fois P., Marchisio S., 67) il quale ha tra i suoi obiettivi la promozione di una crescita sostenibile rispettosa dell’ambiente (art. 3, ex art. 2 TUE) e prevede che la politica ambientale deve tendere ad un alto livello di protezione ed essere integrata nella definizione ed attuazione delle altre politiche comunitarie (Rossi G., 30). Proprio la Risoluzione del 1° febbraio 1993 sottolineava l’importanza della tale crescita sostenibile, considerando che il programma ivi contenuto poneva in rilievo il ruolo e le responsabilità delle imprese per il rafforzamento dell’economia e per la protezione dell’ambiente in tutta la Comunità (B. Caravita, L. Cassetti, 1).

Il citato quinto programma comunitario superava il precedente approccio normativo (c.d. command and control) (M. Clarich, 219; G. Mastrodonato, 707) precisando come « [...] Le misure ambientali prese in precedenza in questo settore erano di natura prescrittiva e seguivano l’approccio « non si deve ». La nuova strategia si basava invece su un approccio del tipo « agiamo insieme » e rispecchiava la nuova consapevolezza del mondo industriale e produttivo sul fatto che l’industria non costituiva solo una parte importante del problema ambientale, ma che era anche parte della sua soluzione. La nuova strategia presupponeva in particolare un rafforzamento del dialogo con il settore industriale e l’incoraggiamento a concludere accordi su base volontaria o ad adottare altre forme di autoregolamentazione (art. 19 della ris. 1 febbraio 1993).

Proprio alla luce dell’allora articolo 2 del trattato (oggi art. 3 TUE) e della Risoluzione del 1° febbraio 1993 era stato emanato il regolamento (CEE) n. 1836/93 del Consiglio, del 29 giugno 1993 (“EMAS I”), sull’adesione volontaria delle imprese del settore industriale a un sistema comunitario di ecogestione e audit, che istituiva un sistema comunitario, denominato « sistema comunitario di ecogestione e audit » o « sistema » al quale potevano aderire volontariamente le imprese che esercitavano essenzialmente attività industriali. L’obiettivo di tale sistema consisteva nel promuovere costanti miglioramenti dell’efficienza ambientale delle attività industriali mediante l’introduzione e attuazione, da parte delle imprese, di politiche, programmi e sistemi di gestione dell’ambiente in relazione ai loro siti, lo svolgimento di valutazione sistematica, obiettiva e periodica dell’efficienza di tali elementi, nonché l’informazione del pubblico sull’efficienza ambientale (art. 2 del reg. 1836/93).

Il reg. 1836/93 affermava la necessità che l’industria adottasse un approccio attivo attraverso l’introduzione e l’attuazione di politiche, obiettivi e programmi in materia ambientale nonché sistemi efficaci di gestione ambientale che assicurassero la conformità a tutte le pertinenti disposizioni regolamentari in materia ambientale, includendo impegni finalizzati al costante e ragionevole miglioramento dell’efficienza ambientale e comprendendo procedure di audit ambientale per aiutare la direzione dell’impresa a valutarne la conformità con il sistema. Il reg. 1836/93 poneva l’accento sul fatto che la comunicazione di informazioni al pubblico da parte delle imprese sugli aspetti ambientali delle loro attività costituiva un elemento essenziale per la buona gestione dell’ambiente ed una risposta all’interesse crescente del pubblico per l’informazione in questo settore e che, dunque, le imprese avrebbero dovuto essere incoraggiate ad elaborare e a divulgare periodicamente dichiarazioni ambientali contenenti informazioni destinate al pubblico sull’effettiva situazione dell’ambiente nei loro siti industriali e sulle loro politiche e sui loro programmi, obiettivi e dispositivi di gestione in materia ambientale, in modo che la trasparenza e la credibilità delle attività delle imprese in questo settore si potessero accrescere (Preambolo del reg. 1836/93).

Il reg. 1836/93 costituisce un elemento particolare nel quadro della normativa ambientale comunitaria, poiché introduce uno strumento volontario attraverso un regolamento comunitario. Lo schema EMAS ivi introdotto era stato aperto dall’aprile 1995 all’adesione volontaria delle organizzazioni, le quali, a tal fine, necessitavano di dotarsi di una politica ambientale rivolta non solo al rispetto dei limiti e dei vincoli imposti dalle leggi di settore, ma anche alla diretta creazione di un nuovo rapporto tra impresa, pubblica amministrazione e cittadini, impegnandosi a realizzare un progetto di miglioramento continuo delle performance ambientali e agendo con trasparenza nei confronti del pubblico. Sebbene applicabile solo ai siti connessi ad attività industriali, il reg. 1836/93 ha riscosso successo tra i Paesi dell’Unione Europea (Andriola, Battellini, 8-9).

2.2. Lo standard internazionale ISO 14001 e il Regolamento (CE) n. 761/2001 (EMAS II)

Nel 1996 l’ISO (International Organization for Standardization) ha pubblicato la norma internazionale, poi approvata dallo European Committee for Standardization (CEN) e successivamente recepita e tradotta dall’Ente Nazionale Italiano di Unificazione (UNI), che ha acquistato in Italia la dicitura UNI EN ISO 14001 (nella prima versione: UNI EN ISO 14001: 96). La norma è stata successivamente revisionata, prima nel 2004 (UNI EN ISO 14001: 2004) e poi nel 2015 (UNI EN ISO 14001: 2015), per fornire chiarimenti più espliciti e per migliorarne l’allineamento con la norma ISO 9001 sui sistemi di gestione per la qualità.

L’introduzione a livello internazionale della UNI EN ISO 14001: 96 ha fatto emergere la necessità di creare un rapporto tra la stessa norma internazionale e la disciplina comunitaria di cui al sistema EMAS, considerato che i due strumenti, seppure di diversa natura, erano connessi e fortemente attinenti.

Veniva così emanata la decisione della Commissione del 16 aprile 1997 « concernente il riconoscimento della norma internazionale ISO 14001:1996 e della norma europea EN ISO: 14001:1996, che stabiliscono regole per i sistemi di gestione ambientale in conformità dell’articolo 12 del regolamento (CEE) n. 1836/93 del Consiglio, del 29 giugno 1993, sull’adesione volontaria delle imprese del settore industriale a un sistema comunitario di ecogestione e audit ».

Nel giugno 1998 la Commissione concludeva un’indagine per valutare l’applicazione del reg. 1836/93, considerato che l’art. 20 di tale regolamento stabiliva che entro i cinque anni dalla sua entrata in vigore la Commissione avrebbe dovuto riesaminare il sistema alla luce dell’esperienza acquisita durante il suo funzionamento e, se necessario, proporre al Consiglio opportune modifiche concernenti in particolare il campo d’applicazione del sistema e l’eventuale introduzione di un logo.

Alla luce di tali verifiche veniva elaborato un nuovo testo e veniva così approvato il Regolamento (CE) n. 761/2001 del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 19 marzo 2001 (“EMAS II”), sull’adesione volontaria delle organizzazioni a un sistema comunitario di ecogestione e audit (EMAS), che sostituiva e abrogava il reg. 1836/93.

Di particolare rilevanza è il fatto che il reg. 761/2001 incorporava al suo interno integralmente lo standard ISO 14001 come modello contenente i requisiti del sistema EMAS, stabilendo, all’allegato I, che il sistema di gestione ambientale doveva essere attuato in conformità dei requisiti (EN ISO 14001: 96) ivi indicati.

Un’altra importante novità del reg. 761/2001 è che il campo di applicazione veniva esteso a tutte le organizzazioni; infatti, mentre il reg. 1836/93 si applicava essenzialmente alle imprese che svolgevano attività industriali, nel reg. 761/2001 i destinatari erano società, aziende, imprese, autorità o istituzioni, o parte o combinazione di essi, con o senza personalità giuridica pubblica o privata, che avevano amministrazione e funzioni proprie.

Inoltre, il reg. 761/2001 promuoveva particolarmente l’adesione delle piccole e medie imprese al sistema EMAS, invitando gli Stati membri ad adottare misure di sostegno e incentivazione alla loro partecipazione, facilitando l’accesso all’informazione, ai fondi di sostegno esistenti e alle istituzioni pubbliche, nonché attraverso l’istituzione o la promozione di misure di assistenza tecnica (Andriola, Battellini, 10).

L’art. 10 del reg. 761/2001 prevedeva che « Gli Stati membri dovrebbero studiare come tener conto della registrazione EMAS, ottenuta conformemente al presente regolamento, nell’attuazione e nell’esecuzione della legislazione ambientale al fine di evitare inutili duplicazioni di attività sia da parte delle organizzazioni che delle autorità competenti in materia di controllo ».

Conformemente a tale disposizione, l’Ordinamento italiano ha introdotto delle norme che, nell’ottica di semplificazione dei controlli amministrativi, rinviano al possesso della certificazione EMAS o al rispetto dei principi di cui alla norma ISO 14001.

La giurisprudenza di costituzionalità è stata chiamata a pronunciarsi in merito ad alcune di tali disposizioni. In particolare, la Corte Costituzionale ha affrontato la questione della legittimità costituzionale dell’art. 30, commi 1, 2 e 3, del d.l. 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), nel testo risultante dalle modifiche introdotte dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, il quale dispone che « per le imprese soggette a certificazione ambientale o di qualità rilasciata da un soggetto certificatore accreditato in conformità a norme tecniche europee ed internazionali, i controlli periodici svolti dagli enti certificatori sostituiscono i controlli amministrativi o le ulteriori attività amministrative di verifica, anche ai fini dell’eventuale rinnovo o aggiornamento delle autorizzazioni per l’esercizio dell’attività » e prevede, altresì, che « le verifiche dei competenti organi amministrativi hanno ad oggetto, in questo caso, esclusivamente l’attualità e la completezza della certificazione », restando « salvo il rispetto della disciplina comunitaria ». Al riguardo, la Corte Costituzionale, nel ritenere non fondata la questione di legittimità costituzionale ha affermato che « [...] La disposizione impugnata mira [...] ad assicurare che tutte le imprese fruiscano, in condizioni di omogeneità sull’intero territorio nazionale, ad uno stesso livello, della possibilità di avvalersi di una prestazione, corrispondente all’ottenimento di una delle certificazioni di qualità dalla stessa previste, concernenti molteplici ambiti e scopi, da parte di appositi enti certificatori, accreditati in ragione del possesso di specifici requisiti. Siffatta certificazione deve essere idonea ad assicurare, contestualmente, alle imprese, indipendentemente dalla loro ubicazione territoriale, la possibilità di ottenerla, senza dover soggiacere ad inutili e pesanti duplicazioni di controlli, con conseguente vantaggio in termini di efficienza, efficacia, credibilità ed economicità; a tutti i fruitori dei prodotti o servizi erogati dalle medesime imprese, la garanzia di una corretta verifica di conformità dei predetti ai requisiti minimi di qualità fissati dalle norme tecniche interne, europee ed internazionali di settore, effettuata da organismi, terzi ed indipendenti, a ciò appositamente preposti » (Corte cost. 4 dicembre 2009, n. 322).

In questo modo, l’Italia, in aderenza alle indicazioni comunitarie, consente agli operatori di sostituire la certificazione EMAS ad altre certificazioni considerate equivalenti, nell’ottica di semplificazione e di incentivo all’adozione del sistema EMAS da parte del maggior numero possibile di organizzazioni.

2.3. Il sesto programma d’azione per l’ambiente, il Regolamento n. 1221/2009 (EMAS III) e alcuni strumenti successivi in ambito ambientale

Il sesto programma d’azione per l’ambiente, componente ambientale del programma comunitario d’azione per lo sviluppo sostenibile relativo al periodo 2001-2010, fissava gli obiettivi e le priorità ambientali considerati parte integrante della strategia della Comunità europea per lo sviluppo sostenibile. Tale documento ribadiva la necessità di migliorare l’applicazione della legislazione ambientale esistente da parte degli Stati membri e di incrementare la collaborazione con le imprese e i consumatori, al fine di creare modelli di produzione e consumo più sostenibili e di facilitare la piena integrazione dei requisiti di protezione ambientale nelle altre politiche comunitarie, unitamente agli obiettivi e alle politiche in materia di sviluppo sostenibile.

La decisione n. 1600/2002/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 luglio 2002, che istituiva il sesto programma di azione per l’ambiente, considerava il miglioramento della collaborazione e del partenariato con le imprese un approccio strategico per conseguire gli obiettivi ambientali. La comunicazione della Commissione del 30 aprile 2007, concernente la revisione intermedia del sesto programma di azione in materia di ambiente, riconosceva la necessità di migliorare il funzionamento degli strumenti volontari concepiti per l’industria e ammetteva che tali strumenti hanno un notevole potenziale che tuttavia non è pienamente sfruttato. La comunicazione invitava la Commissione a riesaminare gli strumenti per incentivare la partecipazione e ridurre gli oneri amministrativi connessi alla loro gestione.

In tale contesto, considerato che l’articolo 15 del reg. 761/2001 prevedeva che la Commissione riesaminasse il sistema EMAS alla luce dell’esperienza acquisita durante il suo funzionamento e proponesse al Parlamento europeo e al Consiglio opportune modifiche e ritenendo necessario incoraggiare una più ampia partecipazione al sistema comunitario di ecogestione e audit (EMAS), nonché incentivare lo sviluppo di iniziative volte a promuovere la pubblicazione da parte delle organizzazioni di rapporti rigorosi e verificati in maniera indipendente sulle prestazioni ambientali o in tema di sviluppo sostenibile, è stato elaborato un nuovo testo normativo di riferimento per il sistema EMAS.

Il 25 novembre 2009 è stato dunque emanato il citato Regolamento EMAS, ossia il regolamento (CE) n. 1221/2009 del Parlamento Europeo e del Consiglio (“EMAS III”), che ha abrogato il regolamento (CE) n. 761/2001 e le Decisioni della Commissione 2001/681/CE e 2006/193/CE.

A ciò seguiva il settimo programma d’azione per l’ambiente, che definiva obiettivi vincolanti che l’Unione Europea e gli Stati membri dovevano conseguire nel settore dell’ambiente entro il 2020, mirando alla protezione della natura e al rafforzamento della resilienza ecologica, promuovendo una crescita a basse emissioni di carbonio ed efficiente nell’impiego delle risorse, riducendo le minacce per la salute e il benessere dei cittadini legate all’inquinamento, alle sostanze chimiche e agli effetti dei cambiamenti climatici.

Il 29 marzo 2022 il Consiglio ha adottato l’ottavo programma d’azione per l’ambiente, che orienterà l’elaborazione e l’attuazione delle politiche ambientali fino al 2030, al fine di accelerare la transizione verde in modo equo e inclusivo, con l’obiettivo a lungo termine per il 2050 di “vivere bene nei limiti del pianeta”.

3. Il Regolamento EMAS: principi fondamentali e rapporto con la norma ISO 14001

3.1. La registrazione EMAS

Il Regolamento EMAS istituisce un sistema comunitario di ecogestione e audit, denominato « EMAS », al quale può aderire volontariamente qualsiasi organizzazione, ossia un gruppo, una società, un’azienda, un’impresa, un’autorità o un’istituzione, ovvero loro parti o combinazione, in forma associata o meno, pubblica o privata, che abbia una propria struttura funzionale e amministrativa, avente sede nel territorio della Comunità o al di fuori di esso (Benedetti A., 213).

L’organizzazione che intende aderire al sistema EMAS deve presentare la domanda di registrazione all’organismo competente dello Stato membro medesimo. Nel caso in cui un’organizzazione abbia siti ubicati in uno o più Stati membri o paesi terzi può presentare un’unica domanda di registrazione cumulativa (per tutti i siti o per una parte di essi) ad un organismo competente dello Stato membro in cui l’organizzazione ha la sede principale o in cui si trova il centro direttivo dell’organizzazione designato. Le domande di registrazione delle organizzazioni situate al di fuori della Comunità, inclusa la registrazione cumulativa relativa unicamente a siti ubicati al di fuori della Comunità, sono presentate a qualsiasi organismo competente in tali Stati.

Con Decisione della Commissione n. 2011/832/UE del 7 dicembre 2011 è stata adottata una guida per la registrazione cumulativa UE, per registrazione per i Paesi terzi e per la registrazione globale a norma del Regolamento EMAS, allo scopo di fornire orientamenti sul funzionamento del sistema EMAS per le organizzazioni che comprendono filiali e siti ubicati in più di uno Stato membro dell’UE e/o in paesi terzi e istruzioni specifiche per gli Stati membri, i verificatori e le organizzazioni ai fini della registrazione. Infatti, come chiarito nella predetta decisione « all’epoca della sua introduzione nel 1993 EMAS doveva servire a coprire singoli siti di organizzazioni dei settori industriali e manifatturieri. Con la prima modifica, avvenuta nel 2001, EMAS II è stato aperto a tutte le organizzazioni con più siti (ubicati negli Stati membri dell’UE e nel SEE, come prima). EMAS III si è ampliato ulteriormente e oggi si applica a organizzazioni all’interno e all’esterno dell’UE. L’apertura di EMAS ai paesi terzi mette a disposizione di organizzazioni di tutti i settori uno strumento per realizzare elevati livelli di prestazioni ambientali che possono essere pubblicamente riconosciuti dai soggetti interessati della Comunità europea ». Gli Stati membri sono liberi di decidere se i loro organismi competenti nazionali provvederanno alla registrazione di organizzazioni di paesi terzi a norma dell’articolo 11, paragrafo 1, del Regolamento EMAS. La decisione n. 2011/832/UE fornisce linee guida generali per casi che possono presentarsi agli organismi competenti, ai verificatori ambientali e alle organizzazioni che si candidano a EMAS, mentre la successiva Decisione della Commissione 4 marzo 2013 n. 2013/131/UE ha istituito delle linee guida per l’utente in relazione alle misure necessarie per aderire al sistema EMAS.

Per potersi registrare per la prima volta, l’organizzazione deve innanzitutto svolgere un’analisi ambientale di tutti gli aspetti ambientali dell’organizzazione in conformità ai requisiti stabiliti nell’allegato I del Regolamento EMAS e, in parte, nell’allegato II e, in base ai risultati dell’analisi ambientale, deve sviluppare e applicare un sistema di gestione ambientale riguardante tutti i requisiti dell’allegato II, tenendo conto, ove disponibile, della migliore pratica di gestione ambientale per il settore interessato e deve poi effettuare un audit interno e predisporre una dichiarazione ambientale. L’analisi ambientale iniziale, il sistema di gestione ambientale, la procedura di audit e la sua attuazione sono verificati da un verificatore ambientale accreditato o abilitato e la dichiarazione ambientale è convalidata dallo stesso verificatore.

3.2. Le prescrizioni della norma EN ISO 14001: 2015 e il sistema EMAS

L’allegato II del Regolamento EMAS stabilisce che « le prescrizioni applicabili al sistema di gestione ambientale nell’ambito di EMAS sono quelle definite nelle sezioni da 4 a 10 della norma EN ISO 14001: 2015 », riportando tali prescrizioni direttamente nella parte A dell’allegato.

Come precisato nel documento “Requisiti e Guida per l’uso” dell’UNI, « La norma specifica i requisiti di un sistema di gestione ambientale che un’organizzazione può utilizzare per sviluppare le proprie prestazioni ambientali. La norma è destinata ad un’organizzazione che desidera gestire le proprie responsabilità ambientali in un modo sistematico che contribuisce al pilastro ambientale della sostenibilità. La norma aiuta un’organizzazione a raggiungere gli esiti attesi dal proprio sistema di gestione ambientale, che forniscono valore aggiunto per l’ambiente, per l’organizzazione stessa e per le parti interessate. Coerentemente con la politica ambientale dell’organizzazione, gli esiti attesi di un sistema di gestione ambientale comprendono: il raggiungimento delle prestazioni ambientali; l’adempimento degli obblighi di conformità; il raggiungimento degli obiettivi ambientali. La norma è applicabile a qualsiasi organizzazione, indipendentemente da dimensione, tipo e natura e si applica agli aspetti ambientali delle sue attività, dei prodotti e servizi che l’organizzazione determina di poter controllare o influenzare, considerando una prospettiva del ciclo di vita. La norma non stabilisce alcun criterio specifico di prestazione ambientale. La norma può essere utilizzata, in tutto o in parte, per migliorare in modo sistematico la gestione ambientale. Le dichiarazioni di conformità alla presente norma, tuttavia, non sono accettabili a meno che tutti i requisiti della norma non siano incorporati in un sistema di gestione ambientale dell’organizzazione e soddisfatti senza esclusione ».

Nel Regolamento EMAS, come si preciserà (cfr. successivo Paragrafo 3.4), le prescrizioni di cui alla norma UNI 14001 indicate nell’allegato II vengono integrate con previsioni aggiuntive nel caso delle organizzazioni registrate EMAS.

3.3. L’analisi ambientale nel sistema EMAS

L’analisi ambientale che un’organizzazione deve svolgere nell’ambito del sistema EMAS riguarda innanzitutto l’Individuazione del contesto organizzativo, poiché il soggetto interessato deve stabilire quali aspetti interni ed esterni possono condizionare positivamente o negativamente la sua capacità di conseguire i risultati attesi nell’ambito del proprio sistema di gestione ambientale, nonché l’individuazione delle parti interessate e la definizione delle loro esigenze e aspettative. Inoltre, l’organizzazione, oltre a elaborare un registro degli obblighi giuridici applicabili, precisa altresì in che modo può dimostrare di rispettare i vari obblighi giuridici e deve individuare tutti gli aspetti ambientali diretti e indiretti, opportunamente definiti e quantificati, che hanno un impatto ambientale positivo o negativo e deve compilare un registro di tutti gli aspetti ambientali.

L’organizzazione deve poi definire i criteri per valutare la significatività degli aspetti ambientali connessi alle proprie attività, prodotti e servizi e li deve applicare al fine di stabilire quali di essi esercitino un impatto ambientale significativo nella prospettiva del ciclo di vita. I criteri elaborati dall’organizzazione devono tener conto della legislazione e debbono essere esaustivi, verificabili da un controllo indipendente, riproducibili e resi pubblicamente disponibili.

L’organizzazione deve altresì definire e documentare i rischi e le opportunità associati ai suoi aspetti ambientali, nonché gli obblighi di conformità e deve esaminare i processi, le pratiche e le procedure esistenti e decidere quali sono necessari per garantire la qualità della gestione ambientale sul lungo periodo.

La descrizione dettagliata del contenuto dell’analisi ambientale nell’ambito del sistema EMAS è contenuta nell’Allegato I al Regolamento EMAS.

3.4. Le prescrizioni della norma ISO 14001 applicabili al sistema EMAS

Le prescrizioni della norma ISO 14001 applicabili al sistema di gestione ambientale nell’ambito di EMAS sono quelle definite nelle sezioni da 4 a 10 della norma EN ISO 14001: 2015 e riportate nella parte A dell’Allegato II del Regolamento EMAS (allegato inizialmente modificato dall’art. 1, paragrafo 1, lett. l), del Regolamento n. 2013/517 e successivamente sostituito dall’art. 1 del Regolamento n. 2017/1505).

Le organizzazioni registrate devono inoltre tener conto di ulteriori aspetti direttamente connessi con vari elementi della sezione 4 della norma EN ISO 14001: 2015; queste prescrizioni aggiuntive sono riportate nella parte B dell’Allegato II del Regolamento EMAS.

In particolare, tra le principali prescrizioni della norma ISO 14001 applicabili al sistema EMAS, si segnalano in maniera sintetica e non esaustiva le seguenti prescrizioni, individuate nella tabella seguente in coerenza allo schema del citato Allegato II del Regolamento EMAS.

PARTE A

Prescrizioni del sistema di gestione ambientale di cui alla norma EN ISO 14001: 2015

Contesto dell’organizzazione

L’organizzazione individua gli aspetti esterni ed interni relativi alle sue finalità e che incidono sulla sua capacità di conseguire i risultati attesi nell’ambito del suo sistema di gestione ambientale e stabilisce i confini e l’applicabilità dello stesso sistema per definirne il campo di applicazione. Tutte le attività, i prodotti e i servizi dell’organizzazione che rientrano in tale campo di applicazione devono essere integrati nel sistema di gestione ambientale.

Sistema di gestione ambientale

Per raggiungere i risultati auspicati, compreso il miglioramento delle proprie prestazioni ambientali, l’organizzazione stabilisce, attua, aggiorna e migliora costantemente un sistema di gestione ambientale, ivi compresi i processi necessari e le loro interazioni, conformemente alle prescrizioni della norma ISO 14001.

Leadership

I vertici aziendali dimostrano capacità di leadership e impegno per quanto riguarda il sistema di gestione ambientale.

Politica ambientale

L'alta dirigenza dell'organizzazione elabora, attua e aggiorna una politica ambientale che, all'interno del campo di applicazione definito per il proprio sistema di gestione ambientale sia appropriata alle finalità e al contesto dell'organizzazione, costituisca un quadro di riferimento per fissare gli obiettivi ambientali e includa un impegno a favore della protezione dell'ambiente, comprenda l'impegno a rispettare i propri obblighi di conformità e comprenda l'impegno a favore di un costante miglioramento del sistema di gestione ambientale per rafforzare le prestazioni ambientali.

Alta dirigenza

L'alta dirigenza assicura che le responsabilità e i poteri corrispondenti ai ruoli pertinenti siano assegnati e comunicati in seno all'organizzazione.

Pianificazione

Nel pianificare il sistema di gestione ambientale, l’organizzazione tiene conto tra l’altro del campo di applicazione del suo sistema di gestione ambientale, individuando i rischi e le opportunità inerenti ai suoi aspetti ambientali e ai suoi obblighi di conformità.

Aspetti ambientali

Nell’ambito del campo di applicazione definito per il sistema di gestione ambientale, l’organizzazione individua gli aspetti ambientali delle sue attività, prodotti e servizi che può tenere sotto controllo e quelli sui quali può esercitare un’influenza, nonché i relativi impatti ambientali, nell’ottica della prospettiva del ciclo di vita.

Obblighi di conformità

L’organizzazione individua gli obblighi di conformità relativi ai propri aspetti ambientali, stabilisce come questi obblighi si applicano all’organizzazione e tiene conto di questi obblighi di conformità nell’istituire, attuare, aggiornare e migliorare costantemente il suo sistema di gestione ambientale.

Obiettivi ambientali

L’organizzazione stabilisce gli obiettivi ambientali ad ogni funzione e livello adeguati, tenendo conto degli aspetti ambientali significativi e dei relativi obblighi di conformità, ma anche dei rischi e delle opportunità.

Competenze

L’organizzazione stabilisce le competenze necessarie della o delle persone che, sotto il suo controllo, svolgono funzioni che incidono sulla sua prestazione ambientale e sulla sua capacità di adempiere i propri obblighi di conformità, garantisce che queste persone siano competenti e identifica le esigenze formative associate ai suoi aspetti ambientali e al suo sistema di gestione ambientale, eventualmente intraprendendo azioni per acquisire le competenze necessarie, valutando altresì l’efficacia delle misure adottate.

Sensibilizzazione

L’organizzazione assicura che le persone che svolgono un lavoro sotto il suo controllo siano informate sulla politica ambientale, sugli aspetti ambientali significativi e i relativi impatti ambientali, reali o potenziali, associati al proprio lavoro e sul loro contributo all’efficacia del sistema di gestione ambientale.

Comunicazione

L’organizzazione stabilisce, attua e aggiorna le procedure necessarie per le comunicazioni interne ed esterne pertinenti per il sistema di gestione ambientale.

Comunicazione esterna

L’organizzazione comunica all’esterno le informazioni pertinenti relative al sistema di gestione ambientale, come stabilito dai processi di comunicazione dell’organizzazione e come richiesto dai suoi obblighi di conformità.

Documenti informativi

Il sistema di gestione ambientale dell’organizzazione comprende i documenti informativi richiesti dalla norma ISO 14001 e i documenti informativi ritenuti necessari dall’organizzazione ai fini dell’efficacia del sistema di gestione ambientale.

Audit interno

L’organizzazione effettua audit interni a intervalli pianificati, per sapere se il sistema di gestione ambientale è conforme alle prescrizioni dell’organizzazione stessa per il suo sistema di gestione ambientale e alle prescrizioni della norma ISO 14001 e se è attuato e aggiornato in modo efficace. L’organizzazione stabilisce, attua e aggiorna uno o più programmi interni di audit, in cui stabilisce la frequenza, i metodi, le responsabilità, gli obblighi di pianificazione e le modalità di comunicazione dei suoi audit interni. L’organizzazione migliora costantemente la pertinenza, l’adeguatezza e l’efficacia del sistema di gestione ambientale per migliorare le prestazioni ambientali.

PARTE B

Prescrizioni aggiuntive per le organizzazioni che attuano EMAS

Costante miglioramento delle prestazioni ambientali

Le organizzazioni si impegnano a migliorare costantemente le proprie prestazioni ambientali.

Rappresentanti della direzione

L'alta dirigenza nomina uno (o più) rappresentanti della direzione, che, indipendentemente da altre responsabilità, hanno ruoli, responsabilità e poteri specifici al fine di garantire che il sistema di gestione ambientale sia conforme al Regolamento EMAS e che i vertici aziendali siano informati sulle prestazioni del sistema di gestione ambientale.

Analisi ambientale

Le organizzazioni effettuano un’analisi ambientale iniziale e ne stilano i risultati. Le organizzazioni situate al di fuori del territorio dell’Unione fanno inoltre riferimento alle prescrizioni giuridiche in materia di ambiente applicabili alle organizzazioni analoghe negli Stati membri nei quali intendono presentare una domanda.

Conformità alle norme

Le organizzazioni registrate nel sistema EMAS o che intendono registrarsi sono tenute a dimostrare di aver identificato e conoscere le implicazioni per l’organizzazione di tutti gli obblighi normativi applicabili in materia di ambiente, di assicurare il rispetto della normativa ambientale, comprese le autorizzazioni e i relativi limiti e di aver istituito procedure che consentono all’organizzazione di garantire il rispetto della normativa ambientale.

Obiettivi ambientali

Le organizzazioni devono poter dimostrare che il sistema di gestione e le procedure di audit siano rivolti alle effettive prestazioni ambientali dell’organizzazione con riferimento agli aspetti diretti e indiretti. I mezzi con cui conseguire gli obiettivi e i traguardi non possono essere considerati obiettivi ambientali.

Partecipazione del personale

L’organizzazione dovrebbe riconoscere che la partecipazione attiva del personale è un elemento trainante e il presupposto per continui miglioramenti ambientali ed è anche una risorsa fondamentale per migliorare le prestazioni ambientali e il metodo più indicato per integrare con successo il sistema di gestione ambientale e audit in seno all’organizzazione. Con “partecipazione del personale” si intende sia la partecipazione diretta dei dipendenti sia l’informazione dei dipendenti e dei loro rappresentanti. Dovrebbe pertanto essere istituito un sistema di partecipazione del personale a tutti i livelli e il personale o i suoi rappresentanti debbono essere coinvolti nel processo di costante miglioramento delle prestazioni ambientali dell’organizzazione.

Comunicazione

Le organizzazioni devono dimostrare di condurre un dialogo aperto con il pubblico, le autorità e altre parti interessate, comprese le comunità locali e i clienti, in relazione all’impatto ambientale delle loro attività e dei loro prodotti e servizi.

3.5. Gli obblighi delle organizzazioni registrate EMAS

Una volta registrata, almeno ogni tre anni l’organizzazione deve effettuare la verifica dell’intero sistema di gestione ambientale e del programma di audit, nonché la sua attuazione, predisponendo poi una dichiarazione ambientale che deve essere convalidata da un verificatore ambientale; negli anni successivi l’organizzazione deve verificare la conformità del programma di audit, svolgere un audit interno sulle sue prestazioni ambientali e sul rispetto degli obblighi normativi applicabili in materia di ambiente in conformità dell’allegato III del Regolamento EMAS e predisporre una dichiarazione ambientale aggiornata convalidata da un verificatore ambientale. Nel caso di organizzazioni di piccole dimensioni tali termini possono essere prorogati.

Le organizzazioni registrate devono inoltre definire un programma di audit finalizzato a garantire che, nell’arco di un periodo non superiore a tre anni, o a quattro anni se si applica la deroga per le organizzazioni di piccole dimensioni, tutte le attività dell’organizzazione interessata siano soggette ad audit ambientale interno (art. 9 del Regolamento EMAS).

Il programma di audit deve garantire che la direzione dell’organizzazione disponga delle informazioni necessarie per esaminare le prestazioni ambientali dell’organizzazione e l’efficacia del sistema di gestione ambientale e sia in grado di dimostrare che tutti questi aspetti sono sotto controllo.

Le attività di audit comprendono colloqui con il personale sulle prestazioni ambientali, ispezioni delle condizioni operative e delle apparecchiature, nonché l’esame delle registrazioni, delle procedure scritte e di altri documenti pertinenti. Tali attività vengono svolte al fine di valutare la prestazione ambientale dell’attività oggetto dell’audit al fine di stabilire se soddisfi le norme o la regolamentazione applicabile o gli obiettivi e i traguardi ambientali stabiliti. Occorre anche determinare se il sistema predisposto per gestire le responsabilità e le prestazioni ambientali sia efficace e adeguato (come previsto dall’Allegato III al Regolamento EMAS).

L’audit deve essere effettuato da auditor che dispongano, individualmente o collettivamente, delle competenze necessarie per svolgere tali compiti e siano sufficientemente indipendenti dalle attività oggetto di audit in modo da formulare un giudizio obiettivo.

Il programma di audit ambientale delle organizzazioni definisce gli obiettivi di ciascun audit, o ciclo di audit, e la relativa frequenza per ciascuna attività.

Al termine di ciascun audit, o ciclo di audit, gli auditor preparano un rapporto scritto sull’audit, comunicando i risultati e le conclusioni dell’audit all’organizzazione interessata, in modo che questa prepari e metta in atto un opportuno piano d’azione e meccanismi adeguati a garantire che venga dato seguito ai risultati dell’audit.

Il logo EMAS che figura nell’allegato V del Regolamento EMAS può essere utilizzato solo dalle organizzazioni registrate e solo finché queste siano in possesso di una valida registrazione. Il logo contiene sempre il numero di registrazione dell’organizzazione.

L’organismo competente rinnova la registrazione di un’organizzazione se sono soddisfatte tutte le condizioni previste nel Regolamento EMAS.

È prevista altresì la sospensione o cancellazione di un’organizzazione dal registro nel caso in cui un organismo competente ritenga che un’organizzazione registrata non rispetti il Regolamento EMAS e l’organizzazione interessata non abbia fornito chiarimenti soddisfacenti in merito nei termini e modi previsti.

3.6. I compiti dei verificatori ambientali nel sistema EMAS

I verificatori ambientali debbono valutare se l’analisi ambientale, la politica ambientale, il sistema di gestione e le procedure di audit dell’organizzazione e la loro attuazione sono conformi ai requisiti del Regolamento EMAS. In particolare, i verificatori ambientali controllano l’adeguatezza dell’analisi ambientale iniziale, o dell’audit o di altre procedure attuate dall’organizzazione, senza inutili duplicazioni delle suddette procedure. I verificatori ambientali controllano l’attendibilità dei risultati dell’audit interno, avvalendosi, a tal fine, ove opportuno, di controlli a campione.

In sintesi, i verificatori ambientali controllano il rispetto, da parte dell’organizzazione, di tutti i requisiti del Regolamento EMAS per quanto riguarda l’analisi ambientale iniziale, il sistema di gestione ambientale, l’audit ambientale e i relativi risultati e la dichiarazione ambientale o la dichiarazione ambientale aggiornata, ma anche il rispetto, da parte dell’organizzazione, degli obblighi normativi comunitari, nazionali, regionali e locali applicabili in materia di ambiente, il miglioramento continuo delle prestazioni ambientali dell’organizzazione, nonché l’attendibilità, la credibilità e l’esattezza dei dati e delle informazioni contenuti nella dichiarazione ambientale, anche in quella aggiornata (art. 18 del Regolamento EMAS).

Con la Decisione della Commissione 7 settembre 2016, n. 2016/1621 è stato adottato il documento di orientamento sulla notifica agli organismi di accreditamento e di abilitazione da parte dei verificatori ambientali che operano in uno Stato membro diverso da quello in cui sono stati accreditati o abilitati.

Il verificatore ambientale, al momento della verifica effettuata ai fini della preparazione per la registrazione di un’organizzazione, controlla che questa soddisfi almeno i seguenti requisiti: esistenza di un sistema di gestione ambientale pienamente operativo conformemente ai requisiti dell’allegato II del Regolamento EMAS (ossia conforme alle previsioni della norma ISO 14001), esistenza e avvio di un programma di audit, interamente pianificato, ai sensi dell’Allegato III del Regolamento EMAS (che riguardi almeno gli impatti ambientali più significativi), nonché completamento del riesame e preparazione della dichiarazione ambientale conformemente all’allegato IV del Regolamento EMAS.

Il verificatore ambientale elabora, in consultazione con l’organizzazione, un programma per garantire la verifica di tutti gli elementi necessari per la registrazione e il rinnovo della registrazione.

3.7. Il ruolo degli Stati membri rispetto al sistema EMAS

Gli Stati membri debbono garantire che le organizzazioni abbiano accesso alle informazioni e alle possibilità di assistenza in relazione agli obblighi normativi in materia di ambiente vigenti nello Stato membro interessato, fornendo assistenza con riferimento alle informazioni sugli obblighi normativi applicabili in materia di ambiente e all’individuazione delle competenti autorità responsabili dell’applicazione degli obblighi normativi specifici in materia di ambiente che siano stati dichiarati applicabili.

Gli Stati membri, in collaborazione con gli organismi competenti, con le autorità responsabili dell’applicazione della legge e con tutte le altre parti interessate, debbono promuovere il sistema EMAS, definendo una relativa strategia da rivedere periodicamente.

Le attività di promozione possono comprendere lo sviluppo dello scambio di conoscenze e migliori pratiche per EMAS tra tutte le parti interessate, l’incremento di strumenti efficaci per la promozione di EMAS da condividere con le organizzazioni, l’offerta di un supporto tecnico alle organizzazioni per la definizione e la realizzazione delle rispettive attività commerciali relative ad EMAS, nonché l’incentivazione di partenariati tra organizzazioni al fine di promuovere EMAS (artt. 33 e 35 del Regolamento EMAS).

Gli Stati membri debbono esaminare in quale modo la registrazione EMAS in conformità del Regolamento EMAS possa essere considerata nell’elaborazione di nuova legislazione, utilizzata come strumento ai fini dell’applicazione e del controllo del rispetto della legislazione e presa in considerazione nell’ambito degli appalti e degli acquisti pubblici (A. Farì, F. Lombardo, 1). In questo senso la disciplina italiana in tema di appalti prevede che « Le stazioni appaltanti, quando richiedono la presentazione di certificati rilasciati da organismi indipendenti per attestare il rispetto da parte dell’operatore economico di determinati sistemi o di norme di gestione ambientale, fanno riferimento al sistema dell’Unione di ecogestione e audit (EMAS) o a altri sistemi di gestione ambientale nella misura in cui sono conformi all’articolo 45 del regolamento (CE) n. 1221/2009 o ancora ad altre norme di gestione ambientale fondate su norme europee o internazionali in materia, certificate da organismi accreditati per lo specifico scopo, ai sensi del regolamento (CE) n. 765/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio. Le stazioni appaltanti riconoscono i certificati equivalenti rilasciati da organismi stabiliti in altri Stati membri. Qualora gli operatori economici abbiano dimostrato di non avere accesso a tali certificati o di non avere la possibilità di ottenerli entro i termini richiesti per motivi loro non imputabili, la stazione appaltante accetta anche altre prove documentali delle misure di gestione ambientale, purché gli operatori economici dimostrino che tali misure sono equivalenti a quelle richieste nel quadro del sistema o della norma di gestione ambientale applicabile » (art. 87 del d.lgs. n. 50/2016, c.d. Codice dei contratti pubblici). Al riguardo la giurisprudenza ha precisato che il citato art. 87 considera ex lege equivalenti le certificazioni EMAS e ISO 14001 e, dunque, ha ritenuto illegittima l’operazione interpretativa svolta da una stazione appaltante sulla legge di gara per premiare il possesso di una qualunque certificazione ambientale, « pur avendo il bando esplicitamente menzionato due tipi di certificazioni (ISO 14001 e EMAS) aventi disciplina e validità a livello eurounitario » (T.A.R. Torino (Piemonte), 28 novembre 2018 n. 1302). Inoltre, la giurisprudenza ha ritenuto illegittima la clausola attributiva di un punteggio elevato alla certificazione EMAS pur in presenza di analoga certificazione UNI 14001, già prevista come condizione di partecipazione, in quanto avrebbe introdotto un requisito ultroneo e sproporzionato e, pertanto, considerato lesivo dei principi della concorrenza, della massima partecipazione alle gare e della par condicio (T.A.R. Roma (Lazio), 23 novembre 2017, n. 11582).

La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha invece sancito il principio di separazione tra requisiti di partecipazione e criteri di valutazione, precisando che « L’art. 95 comma 13, del d.lgs. n. 50/2016 già consentiva alle amministrazioni di indicare criteri premiali per la valutazione dell’offerta che potevano essere relativi, oltre che al maggior “rating” di legalità dell’impresa, anche al “minor impatto sulla salute e sull’ambiente”; parimenti il comma 6 del medesimo articolo, allorché elenca gli elementi che possono costituire criteri valutativi, non esclude il richiamo a caratteristiche proprie e soggettive dell’impresa. Tale possibilità è stata altresì già confermata, seppure con riferimento agli appalti di servizi, dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato (sez. III, n. 4283 del 2018, già richiamata dal Tar Lombardia) secondo la quale il principio della netta separazione tra criteri soggettivi di prequalificazione e criteri di aggiudicazione della gara deve essere interpretato cum grano salis (così, espressamente, Cons. St., sez. IV, 25 novembre 2008, n. 5808), consentendo alle stazioni appaltanti, nei casi in cui determinate caratteristiche soggettive del concorrente, in quanto direttamente riguardanti l’oggetto del contratto, possano essere valutate anche per la selezione della offerta, di prevedere nel bando di gara anche elementi di valutazione della offerta tecnica di tipo soggettivo, concernenti la specifica attitudine del concorrente. Anche l’Autorità Anticorruzione-ANAC, nelle proprie linee guida sull’offerta economicamente più vantaggiosa approvate con deliberazione n. 2/2016, evidenzia che la separazione fra requisiti di partecipazione e criteri di valutazione è ormai divenuta più labile rispetto all’impostazione tradizionale, ed in base alla delibera ANAC n. 1091/2017, resa nell’ambito di un parere precontenzioso, è possibile valorizzare la certificazione ISO 14001 » (Consiglio di Stato, 11 marzo 2019, n. 1635).

È stata inoltre considerata legittima l’esclusione da una gara ad evidenza pubblica per l’aggiudicazione di un appalto di una concorrente che non aveva allegato all’offerta la specifica certificazione richiesta dal bando, tra cui la certificazione ambientale UNI 14001, valutando che le amministrazioni aggiudicatrici abbiano la facoltà di richiedere, a pena di esclusione, tutti gli elementi ritenuti necessari o utili per identificare e selezionare i partecipanti ad una procedura concorsuale, nel rispetto del principio di proporzionalità (T.A.R. Catania (Sicilia), 21.11.13, n. 2784).

4. Considerazioni conclusive

L’applicazione dei sistemi di gestione ambientale, tra cui il sistema EMAS, ha dimostrato l’efficacia di tali sistemi nel promuovere il miglioramento delle prestazioni ambientali delle organizzazioni. Come indicato nel Preambolo del Regolamento EMAS, sarebbe necessario aumentare il numero delle organizzazioni partecipanti al sistema EMAS al fine di ottenere un migliore impatto globale dei miglioramenti ambientali.

EMAS dovrebbe divenire maggiormente accessibile a tutte le organizzazioni, situate all’interno e all’esterno della Comunità, che svolgono attività aventi un impatto ambientale, così da fornire a tali organizzazioni uno strumento per gestire tale impatto e migliorare globalmente le prestazioni ambientali.

Le organizzazioni dovrebbero essere maggiormente incentivate ad aderire a EMAS su base volontaria, in modo da ottenere un valore aggiunto in termini di controllo regolamentare, risparmio sui costi, incentivi e immagine.

L’applicazione dei principi della norma ISO 14001 al sistema EMAS permette una importante sinergia tra principi internazionali e normativa dell’Unione Europea, consentendo una maggiore semplificazione della disciplina in tema di certificazioni ambientali. Inoltre, grazie alle interazioni reciproche di esperienza, studio e ricerca in relazione al sistema EMAS e alla norma ISO 14001, si può svolgere una continua verifica e implementazione dei principi adottati, attraverso un confronto più ampio e tendenzialmente più efficace che coinvolga soggetti e ambiti diversi tra loro e che implichi una concezione del diritto dell’ambiente nella sua dimensione globale, sia spaziale che territoriale (Moccia, 13); il tutto con l’obiettivo di migliorare le prestazioni ambientali di un numero di organizzazioni sempre più ampio e di incentivare così pratiche virtuose nei confronti dell’ambiente.

STANDARD INTERNAZIONALI IN MATERIA DI GESTIONE AMBIENTALE:

di Ilaria Ricci

LA NORMA ISO 14001 ED IL REGOLAMENTO COMUNITARIO EMAS